Glücksspielmonopol - IHK Frankfurt am Main

Glücksspielmonopol
Europa hat das letzte Wort

Hintergrund der Diskussion über das staatliche Glücksspielmonopol in Deutschland: Im Frühjahr 2005 erschütterte der Fall Hoyzer die Fußballwelt und führte zu einem der größten Skandale im Profifußball seit 34 Jahren. Der 26-jährige DFB-Schiedsrichter Robert Hoyzer hatte sich bestechen lassen und Spiele manipuliert, damit seine Komplizen hohe Gewinne einstreichen konnten. Diese Nachricht rückte das Thema Sportwetten über Nacht in die Öffentlichkeit. Ende Oktober verständigten sich die Bundesländer auf einen neuen Staatsvertrag, der ihnen das Monopol auf Glücksspiele für die kommenden vier Jahre sichern soll.

Parallel zum Fall Hoyzer gingen die seit etwa fünf Jahren andauernden juristischen Auseinandersetzungen zwischen dem staatlichen Sportwettanbieter Oddset und den privaten Wettanbietern in Deutschland in die heiße Phase: Deutsche Behörden verhängten Schließungsverfügungen gegen private Wettbüros, private Sportwettanbieter legten dagegen Widerspruch ein. Während die Ordnungsbehörden die Tätigkeit der privaten Wettbüros als illegales Glücksspiel ansahen, argumentierten die privaten Wettanbieter, dass sie über gültige Lizenzen für Sportwetten in einem Land der Europäischen Union verfügten, die entsprechend dem EG-Vertrag und der in Europa geltenden Dienstleistungsfreiheit auch in Deutschland Gültigkeit haben.

Die Folge war ein juristisches Chaos mit abweichenden Entscheidungen in den Verwaltungsgerichten. Überall dort, wo die Richter dem Grundsatz „Europarecht vor nationalem Recht“ folgten, gaben sie dem Widerspruch privater Wettbüros gegen behördliche Schließungsverfügungen statt. Andere Gerichte, die sich bei ihrer Urteilsbegründung lediglich auf deutsches Recht stützten, bestätigten dagegen die Rechtmäßigkeit der Schließungen.

Die aktuelle Rechtslage in Deutschland

Einen bedeutenden juristischen Erfolg feierten die Privaten mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom April 2005. Die Karlsruher Richter hoben mit dem Hinweis auf geltendes EU-Recht eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster auf, das eine Untersagungsverfügung mit sofortiger Vollziehung gegen einen privaten Sportwettvermittler in Nordrhein-Westfalen bestätigt hatte. Dieser Beschluss erfolgte im Vorfeld zu dem erwarteten Grundsatzurteil des höchsten Gerichts und hatte auch für die Länder Signalwirkung. Im Juni 2005 setzten die Länderchefs eine Sportwettenkommission ein, die einen Vorschlag für eine Liberalisierung des Wettmarktes erarbeiten sollte.

Im März 2006 folgte dann das Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts. Es erklärte das Sportwettmonopol in Bayern und das damit einhergehende Verbot der privaten Sportwettveranstaltung und -vermittlung für verfassungswidrig. Die Karlsruher Richter formulierten hierzu folgenden Leitsatz: „Ein staatliches Monopol für Sportwetten ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.“ Den Staat stellten sie damit vor die Alternative, entweder das Monopol konsequent am Ziel der Eindämmung der Spielsucht auszurichten oder den Markt für private Anbieter zu öffnen. Eine Neuregelung muss bis zum 31. Dezember 2007 erfolgt sein. Mit der Entscheidung der Ministerpräsidenten für den Erhalt des Monopols verschwand das bereits erarbeitete Modell für eine Marktöffnung wieder in den Schubladen der Bürokratie.

In seinem Urteil hat sich das höchste Gericht für die Prüfung der EG-rechtlichen Rechtsfolgen für nicht zuständig erklärt, da ihm die Prüfung der Vereinbarkeit von nationalem Recht mit EG-Recht nicht obliege. Unbeantwortet ließ das Bundesverfassungsgericht die Frage, ob für die Zeit der Übergangsfrist bis zur Gestaltung neuer Rechtsgrundlagen (für das Monopol oder die Marktöffnung) EU-Recht außer Kraft gesetzt werden darf. Vor dem Hintergrund dieser ungeklärten Rechtslage räumten zahlreiche Verwaltungsgerichte dem EU-Recht Vorrang vor nationalem Recht ein, die Oberverwaltungsgerichte hoben diese Entscheidungen jedoch wieder auf. Als erstes deutsches Gericht legte nun das Verwaltungsgericht Köln dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) diese Frage zur Entscheidung vor. Geklärt werden soll, ob der grundsätzlich geltende Anwendungsvorrang von EG-Recht vor nationalem Recht während einer Übergangszeit zeitweise missachtet werden darf oder nicht.

Ende August 2006 erklärte das Bundeskartellamt, dass das Marktabschottungsverhalten des deutschen Lotto- und Totoblocks kartellrechtlich unzulässig ist, und verpflichtete die Lotteriegesellschaften, den Markt für private Vermittler zu öffnen und untereinander in Wettbewerb zu treten. In diesem Beschluss, der inzwischen weitgehend auch vom Kartellsenat des Oberlandesgerichts (OLG) Düsseldorf bestätigt wurde, wird auch auf einen Verstoß gegen europäisches Kartellrecht hingewiesen.

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs

Bereits 2003 stellte der EuGH in der Rechtssache Gambelli fest, dass es den Mitgliedsstaaten frei stehe, den Bereich des Glücksspiels selbst zu regeln und sich gegebenenfalls für ein Staatsmonopol zu entscheiden. Der EuGH hat jedoch eindeutig bestimmt, dass ein Monopol nur dann zulässig ist, wenn es konsequent auf die Eindämmung der Spielsucht ausgerichtet ist und der Staat keine fiskalischen Interessen verfolgt. Bei dem Verfahren ging es darum, ob sich ein Sportwettvermittler in Italien strafbar macht, wenn er die Wetten an ein in Großbritannien konzessioniertes Unternehmen vermittelt. Voraussichtlich noch in diesem Jahr wird der EuGH im Fall Placanica über diese Frage grenz-überschreitender Glücksspielangebote erneut entscheiden.

Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland

Am 4. April 2006 leitete der EU-Binnenmarktkommissar, Charlie McCreevy, gegen sieben Mitgliedsstaaten der EU (Dänemark, Finnland, Ungarn, Italien, Niederlande, Schweden, Deutschland) ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Anlass waren zahlreiche Beschwerden europäischer Dienstleistungsunternehmen, die eine Einschränkung ihrer Geschäftstätigkeit im Bereich Sportwetten in diesen Mitgliedsländern beklagten. Die Kommission ist gemäß EG-Vertrag verpflichtet, die Einhaltung der vertraglichen Bestimmungen zu überwachen. Sie prüft nun die Vereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften mit dem in Artikel 49 des EG-Vertrags verankerten Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs. Die Kommission hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie kein Land zu einer Liberalisierung des Wettmarktes dränge. Sie folge aber der Auffassung des EuGH, wonach Beschränkungen der Spieltätigkeit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz systematisch zur Begrenzung der Wett-Tätigkeit beitragen müssen. Im Falle eines Anreizes der Verbraucher zur Teilnahme an Glücksspielen, um Einnahmen für die Staatskasse zu sichern, könnten sich die Behörden jedoch nicht auf die Notwendigkeit berufen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern.

Neuer Staatsvertrag der Bundesländer

Am 20. Oktober 2006 verständigten sich die Länderchefs auf einen neuen Staatsvertrag, der das Monopol auf Glücksspiele für die nächsten vier Jahre sichern soll. Der Vertragsentwurf, den die Ministerpräsidenten am 13. Dezember auf ihrer Konferenz verabschieden und danach durch ihre Länderparlamente ratifizieren lassen möchten, sieht ein massives Werbeverbot für alle staatlichen Glücksspielangebote vor. Wirtschaftsinstitute wie das ifo-Institut und Deloitte prognostizieren für den Fall des Monopols erhebliche Einnahmenverluste, die bislang an den Sport und andere Einrichtungen des Gemeinwohls geflossen sind. Eine kontrollierte Öffnung des Marktes mit strengen Auflagen für private An-bieter – so die Prognosen der Institute – könnte dagegen zu Mehreinnahmen des Staates führen. Im europäischen Wettbewerb um Investitionen und Arbeitsplätze könnte Deutschland von einer Wachstumsbranche wie der des Glücksspiels auch langfristig profitieren.

Vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion über den neuen Staatsvertrag hat der EU-Binnenmarktkommissar in einem Spiegel-Interview vom 23. Oktober 2006 seine Forderung mit dem einfachen Satz „Gleiches Recht für alle“ zusammengefasst. Auch die im Staatsvertragsentwurf formulierten restriktiven Regelungen für Glückspielanbieter halte er für unzulässig, weil sie private Wettanbieter vom Markt ausschließen und somit gegen die Dienstleistungsfreiheit im europäischen Binnenmarkt und gegen EU-Recht verstoßen. Ganz gleich, wie streng oder locker die nationalen Regeln in Deutschland aussehen, wichtig sei, dass sie für alle gelten. Nach wie vor werde jedoch mit zweierlei Maß gemessen. Wenn Deutschland am 1. Januar 2007 die Ratspräsidentschaft in der EU übernimmt, sollte das Thema Vertragsverletzungsverfahren eigentlich vom Tisch sein.

Markus Maul

Präsident

Verband Europäischer Wettunternehmer

Dannenberg

info@vewu.com

IHK WirtschaftsForum
Dezember 2006