IHK Frankfurt am Main IHK

Recht von A-Z

Musterverträge

Arbeitsrecht

Steuerrecht

Datenschutzrecht

Unternehmensgründung

Rechtslinks

Übersicht alle Rechtsthemen

Verwaltungswegweiser

Sachverständigenwesen

Ausschüsse



Startseite » Recht und Steuern » Steuerrecht » Steuer-, Finanz- und Haushaltspolitik

Reform des Bundesstaates
Die Kunst des Möglichen

Die bundesstaatliche Ordnung schien 1949 als Schutz gegen den Missbrauch politischer Macht so wichtig, dass die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung Teil der „Ewigkeitsklausel“ des Grundgesetzes geworden sind, sodass sie auch durch eine Verfassungsänderung nicht beseitigt werden dürfen.

Die Geschichte erklärt das gebrochene Verhältnis der Deutschen zum Bundesstaat: Im übrigen Europa hatten sich im 19. Jahrhundert längst Nationalstaaten gebildet, bevor 1871 nach dem Deutschen Bund und dem Norddeutschen Bund sowie dem Fehlschlag der Revolution von 1848 das Deutsche Reich als ewiger Bund der deutschen Fürsten gegründet wurde. Als „verspätete“ Nation stärkte Deutschland bald den Zentralstaat. Schon die Weimarer Republik wies kaum noch bundesstaatliche Züge auf. Die Nationalsozialisten schalteten die Länder erst gleich und beseitigten sie dann. Während die westlichen Alliierten darauf bestanden, dass die Bundesrepublik als Bundesstaat verfasst wurde, löste die DDR wenige Jahre nach ihrer Gründung die Länder auf. Erst mit der Wiedervereinigung 1990 wurden sie neu gegründet. Späte Reichsbildung und lange Teilung haben den Wunsch der Deutschen nach Gleichheit der Lebensverhältnisse gestärkt.

Schon lange wird die bundesstaatliche Ordnung in Deutschland zudem als intransparent kritisiert. Über den Bundesrat bot sich für die parlamentarische Opposition oft die Möglichkeit, mitzuregieren oder Regierungsvorhaben zu blockieren. Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern bei der Gesetzgebung und der Finanzverteilung trug zum Politikverdruss der Bürger bei. Abhilfe soll eine Reform des Bundesstaates schaffen, die für mehr Transparenz der politischen Prozesse sorgen, die Parlamente vor allem der Länder gegenüber der Regierung stärken, Blockaden im Bundesrat verhindern und Mischfinanzierungen von Bund und Ländern abschaffen soll.

Die Beratungen der Föderalismuskommission I zeigten 2004, dass diese Ziele zwar schnell formuliert, aber nur schwer zu erreichen waren. Eine Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder stieß auf den Widerstand vieler Beteiligter: Die Unternehmen legen Wert auf einen einheitlichen Rechtsrahmen für wirtschaftliches Handeln, insbesondere im Steuerrecht. Sozialverbände wehrten sich gegen unterschiedliche Regelungen sozialer Leistungen in den Ländern und beriefen sich auf die Menschenwürde, die auch zur Verteidigung einer Bundeskompetenz für den Strafvollzug herangezogen wurde. Ein in den Ländern unterschiedlich ausgestaltetes Notarrecht schien ebenso von Übel wie ein unterschiedliches Beamtenrecht.

Ministerialbeamte des Bundes fürchteten um ihr Arbeitsfeld, Lobbyisten wollten lieber eine als 16 Lobbys bearbeiten. Vielfalt schien nur abstrakt als erstrebenswert, aber nicht im jeweils eigenen Bereich. Ein Abbau von Mischfinanzierungen stieß auf den Widerstand der ärmeren Länder, die auf eine Mitfinanzierung ihrer Aufgaben durch den Bund nicht verzichten wollten. Alle Länder wollen in Brüssel vertreten sein und mitsprechen – auch wenn Deutschland vermutlich seine Ziele in Europa besser mit einer Stimme durchsetzen könnte.

Unter diesen Umständen ist es fast erstaunlich, dass die Große Koalition in einer ersten Stufe der Bundesstaatsreform im September 2006 doch einige Reformschritte tun konnte: Die frühere Rahmengesetzgebung, die in der Praxis regelmäßig viele Detailregelungen enthielt, wurde in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes überführt, die Länderparlamente dürfen aber von bundesgesetzlichen Regelungen abweichen. Das Gesetzgebungsrecht des Bundes wurde dadurch gestärkt, dass er in vielen Bereichen die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nicht mehr nachweisen muss, die das Bundesverfassungsgericht in den vergangenen Jahren mehrfach verneint hatte.

Das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und Märkte sowie das Heimrecht, das Recht der Flurbereinigung und das Erschließungsbeitragsrecht sind ebenso in die Kompetenz der Länder übergegangen wie große Teile des Beamtenrechts, das zudem fortzuentwickeln ist. Werden Gewinne und Verluste an Gesetzgebungskompetenzen gegenübergestellt, dürfte der Bund durch den weitgehenden Wegfall der Erforderlichkeitsklausel mehr Gestaltungsspielraum gewonnen haben als die Länder. Ihre Zugewinne erstrecken sich auf praktisch nicht so bedeutsame Materien, und ob die Abweichungsbefugnis genutzt werden wird, muss sich erst noch zeigen.

Die tradierten Zustimmungsrechte des Bundesrates sind verringert worden, er hat aber ein neues Zustimmungsrecht für Bundesgesetze erhalten, die Länder zur Erbringung von Geldleistungen gegenüber Dritten verpflichten. Insoweit muss erst die Staatspraxis in einer kleinen Regierungskoalition zeigen, in welchem Umfang die Mitgestaltungsmöglichkeit der Bundesratsmehrheit entfällt, die zumeist die Opposition im Bundestag stellt. Mischfinanzierungen und Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder in Brüssel sind kaum beschnitten worden. Von einer wirklichen Modernisierung des Bundesstaates kann man deshalb nicht sprechen. Aber auch Verfassungspolitik war schon immer die Kunst des Möglichen.

Die Erwartungen an die zweite Stufe der Bundesstaatsreform, über die eine neue Kommission seit einigen Monaten berät, dürfen deshalb nicht zu hoch gesteckt werden. Im Mittelpunkt stehen nun finanzielle Fragen. Da der Solidarpakt mit den ostdeutschen Ländern bis 2019 unangetastet bleiben soll, sind grundlegende Änderungen der Finanzverfassung kaum zu erwarten. Im Mittelpunkt der Diskussion steht das Problem der Staatsverschuldung. Die geltende verfassungsrechtliche Regel zur Schuldenbegrenzung hat sich in der Vergangenheit als fast wirkungslos erwiesen. Sie erlaubt für den Regelfall die Kreditaufnahme für die Finanzierung von Investitionen, lässt aber ausnahmsweise eine höhere Verschuldung zur Abwehr einer Störung des wirtschaftlichen Gleichgewichts zu. Angesichts der hohen Arbeitslosenquote und des geringen Wirtschaftswachstums der vergangenen Jahre waren die Voraussetzungen der Ausnahme leicht zu erfüllen.

Diskutiert werden eine Verschärfung der geltenden Regelung in Form einer Reduzierung des zulässigen Verschuldungsbetrags auf die Ausgaben für Nettoinvestitionen, also unter Berücksichtigung der Abnutzung, und eine Übernahme der Schweizer Schuldenbremse. Danach muss die Kreditaufnahme des Staates im Laufe eines Konjunkturzyklus wieder ausgeglichen werden. Denkbar ist auch eine Übertragung des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes in das innerstaatliche Recht. Selbst die Begründung der Insolvenzfähigkeit des Staates ist vorgeschlagen worden.

Letztlich stehen aber alle Vorschläge vor dem Problem, dass die Länder wenig Einfluss auf ihre Einnahmen und Ausgaben haben, die beide weithin durch Bundesrecht (Steuergesetze, Sozialleistungen) determiniert sind. Vor allem die finanzschwächeren und insbesondere die hoch verschuldeten Länder wehren sich gegen von ihnen als nachteilig empfundene Regelungen. Ohne eine Teilentschuldung der Notlagenländer und eine gesicherte Finanzbasis auch für die ärmeren Länder wird sich eine Einigung kaum erzielen lassen. Ein grundlegender Umbau des Bundesstaates ist nicht zu erwarten.

    
Prof. Joachim Wieland
Lehrstuhl Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht
Universität Frankfurt am Main
Sachverständiger für die Föderalismuskommission II

IHK WirtschaftsForum
Dezember 2007



Anfragen aus dem IHK-Bezirk Frankfurt am Main beantwortet Ihnen: Alfred Siegl

 
© IHK Frankfurt am Main 2020
  DATENSCHUTZ  &  RECHTLICHE  HINWEISE  |   IMPRESSUM
Druckversion DRUCKEN